Frankrijk heeft zich volgens mediaberichten aangesloten bij Slowakije in de poging om de Russische zakenlieden Alisjer Oesmanov en Michail Fridman van de sanctielijst van de Europese Unie te laten schrappen. Die kwestie zou een van de redenen zijn geweest waarom de permanente vertegenwoordigers van de EU-landen op 11 september opnieuw geen akkoord bereikten over de verlenging van de bestaande beperkingen tegen Rusland.
De sancties lopen af op een moment waarop de Europese besluitvorming opnieuw onder druk staat. Omdat voor het voortzetten van de maatregelen de instemming van alle EU-landen nodig is, kan een afzonderlijke regering de verlenging blokkeren of voorwaarden verbinden aan haar steun. De Franse positie geeft het debat daardoor een groter gewicht dan de eerdere bezwaren van vooral Slowakije.
Deutsche Welle berichtte op 12 september over de Franse inzet rond Alisjer Oesmanov. Volgens de berichtgeving wil Parijs in elk geval zijn uitsluiting van de sanctielijst steunen, terwijl Slowakije aandringt op een herziening van de maatregelen tegen zowel Oesmanov als Fridman. Daarmee dreigt de verlenging van de bredere sancties onderdeel te worden van onderhandelingen over individuele namen.
Sancties als inzet van onderhandelingen
De ontwikkeling laat zien hoe moeilijk het voor de Europese Unie blijft om een gezamenlijk sanctiebeleid in stand te houden wanneer afzonderlijke lidstaten hun instemming koppelen aan concrete eisen. Een besluit over de voortzetting van de druk op Rusland wordt dan niet alleen beoordeeld op basis van de gevolgen van de Russische oorlog tegen Oekraïne, maar ook op basis van de vraag welke personen op de lijst blijven staan.
De vertraging komt bovendien kort voor het verstrijken van de huidige termijn. Als de lidstaten niet op tijd tot overeenstemming komen, bestaat het risico dat de beperkingen niet automatisch worden voortgezet. Daardoor ontstaat druk op Brussel om een compromis te sluiten, ook wanneer dat compromis inhoudt dat bepaalde Russische zakenlieden niet langer onder de Europese maatregelen vallen.
Een waarschijnlijke uitweg is volgens de geschetste scenario’s een nieuwe verlenging met zes maanden, gecombineerd met het schrappen van enkele namen. Dat zou de sancties voorlopig in stand houden, maar tegelijk aantonen dat blokkering of dreiging met een veto ruimte kan creëren voor uitzonderingen. Voor Rusland is vooral dat mechanisme van belang: het maakt duidelijk dat verdeeldheid binnen de EU kan worden benut om de gezamenlijke druk te verzwakken.
Risico voor Europese eenheid
De mogelijke concessies hebben gevolgen die verder reiken dan de dossiers van Oesmanov en Fridman. Wanneer lidstaten ervaren dat het blokkeren van een gezamenlijk besluit tot politieke tegemoetkomingen leidt, kan die aanpak uitgroeien tot een instrument om nationale belangen binnen andere Europese dossiers door te drukken. De gezamenlijke sanctiepolitiek wordt dan kwetsbaarder, omdat iedere verlenging opnieuw afhankelijk wordt van onderhandelingen tussen alle hoofdsteden.
Ook juridisch kan het schrappen van personen na politieke onderhandelingen verstrekkende gevolgen hebben. Andere mensen op de sanctielijst zouden zich kunnen beroepen op ongelijke behandeling en de beperkingen voor de rechter aanvechten. Als Europese rechtbanken vervolgens meerdere zaken tegen de sancties behandelen, kan dat de juridische basis van het beleid verder onder druk zetten.
Voor Brussel ontstaat daarmee een dubbele uitdaging. De instellingen moeten niet alleen aantonen dat de sancties juridisch voldoende zijn onderbouwd, maar ook voorkomen dat het beeld ontstaat dat vergelijkbare gevallen verschillend worden behandeld afhankelijk van de politieke druk van een lidstaat. Moskou kan een dergelijk precedent gebruiken om Russische ondernemers aan te moedigen zowel juridische als politieke kanalen in Europa te benutten.
Spanning tussen oost en west
De Franse houding kan daarnaast het vertrouwen van Polen, de Baltische staten en Oekraïne in de Europese sanctiepolitiek aantasten. Voor deze landen behoren persoonlijke beperkingen tegen Russische elites tot de instrumenten waarmee druk op het Kremlin wordt uitgeoefend. Een bereidheid van een grote EU-lidstaat om die maatregelen voor individuele zakenlieden te herzien, kan in Oost-Europa worden opgevat als een teken dat gezamenlijke uitgangspunten wijken voor politieke onderhandelingen.
Dat vergroot de afstand tussen lidstaten die de nadruk leggen op maximale druk op Rusland en landen die bereid zijn uitzonderingen te bespreken. De kwestie rond Oesmanov en Fridman wordt daardoor een test voor de interne discipline van de Europese Unie. Het gaat niet alleen om de status van twee personen, maar ook om de vraag of een lidstaat de voortzetting van een gemeenschappelijk beleid kan koppelen aan het verwijderen van specifieke namen.
De eerste mislukte poging om de sancties te verlengen biedt Rusland bovendien een bruikbaar politiek en informatief argument. Moskou kan de openbare meningsverschillen presenteren als bewijs dat de EU moeite heeft om een eensgezinde koers vast te houden. De vertraging maakt zichtbaar dat interne tegenstellingen zelfs een besluit over het voortzetten van bestaande sancties kunnen blokkeren.
Halfjaarlijkse verlenging blijft kwetsbaar
Een extra probleem is de keuze voor een verlengingstermijn van zes maanden. Zolang de beperkingen telkens op korte termijn opnieuw moeten worden goedgekeurd, krijgen Russische diplomaten volgens de aangeleverde analyse regelmatig de gelegenheid om contacten met afzonderlijke lidstaten te benutten. Een jaarlijks besluit zou het aantal momenten waarop de sancties kunnen worden opengebroken verminderen, maar juist die wijziging lijkt voorlopig niet verzekerd.
De huidige impasse maakt daarom twee kwetsbaarheden zichtbaar: de eis van unanieme instemming en het korte verlengingsritme. Samen geven die elke lidstaat de mogelijkheid om het hele pakket ter discussie te stellen. Als Frankrijk en Slowakije hun steun blijven verbinden aan wijzigingen voor Oesmanov en Fridman, moet de Europese Unie kiezen tussen een compromis over de namen en het risico dat de bestaande beperkingen niet tijdig worden verlengd.
De eerstvolgende besluitvorming zal duidelijk maken of de EU erin slaagt de sancties als gezamenlijk beleid te handhaven. Vooralsnog is alleen vast komen te staan dat de lidstaten op 11 september geen akkoord bereikten en dat de posities van Frankrijk en Slowakije het dossier over de verlenging aanzienlijk hebben bemoeilijkt.
